הנוסחה לדיכוי איחודי רשויות


השבוע הכריז השר דרעי שבאוקטובר 2018 יתקיימו לראשונה בחירות ברשויות המקומיות הדרוזיות, אחרי שהן נוהלו במשך מעל 40 שנים ע"י ועדות ממונות של משרד הפנים. מעבר לחדשות המשמחות (העברת ניהול הרשות לידי תושביה היא תמיד אירוע משמח), ראיתי באירוע הזה הזדמנות לשאול שאלה מעניינת – אולי חלק מהפתרון למורכבות הפוליטית של בחירות ברשויות הללו היא לאגד אותן תחת מועצה אזורית במקום? התשובה שקיבלתי הדגישה לי שוב שנוסחת מענקי האיזון צריכה לעבור שינוי יסודי ולא רק "עדכון פרמטרים".

אשכול גליל מזרחי

בתחילת יוני האחרון נתקלתי במודעה מעניינת שנוגע להקמת ועדה מיוחדת של משרד הפנים בנושא הפיכת אשכולות אזוריים לתאגידים אזוריים (בהמשך לחקיקה שאושרה בנושא בחוק ההסדרים של תקציב 2017-8). המודעה הזאת סיקרנה אותי מאד וגרמה לי לחשוב לא מעט על היתרונות והחסרונות של מבנה האשכולות וגם לשאול את השאלה החשובה – האם אשכול באמת מייצר יתרון לגודל וחסכון למרות שהוא לא מתמודד עם הסוגיה הבעייתית באמת – חוסר היעילות המובנית של רשויות קטנות (קטנות מ-10 אלפי תושבים ואני חושב שאפילו קטנות מ-15 אלפי תושבים). רוב קוראי הבלוג מכירים את היותי רמתשרוני, אבל בעברי הרחוק הייתי רמתגולני ומתוך סנטימנט למחוזות ילדותי החלטתי לבחון את השאלה הזאת דרך בחינה של אשכול גליל מזרחי והגולן* (* – תוספת שלי).

אספתי לא מעט נתונים על הרשויות באשכול ותוך כדי גם התחלתי לבחון את חוסר היעילות לגודל של הרשויות הקטנות באשכול (יהיה על כך פוסט נפרד). זאת גם הייתה הפעם הראשונה שהסתכלתי על הנתונים של הרשויות הדרוזיות בצפון הגולן וגם גיליתי בפעם הראשונה שהן תחת ועדה ממונה מאז שנות ה-70.

ארבעת הרשויות הדרוזיות באשכול – מג'דל שמס, מסעדה, בוקעתא ועין קניה, מתפקדות מעט שונה מהרשויות בישראל. ראשית, כאמור הן מנוהלות כבר עשרות שנים ע"י פקידים ולא נבחרי הציבור. שנית, הן משתמשות כגורם מתווך בין גופים ממשלתיים לתושבים כמו חברת חשמל וככל הנראה גם גופים ממשלתיים אחרים (הן רוכשות חשמל ומוכרות אותו לתושבים). אני משער שיש עוד ניואנסים בתחום הזה, אבל גם יש לא מעט מאפיינים שבהן הרשויות הללו פועלות באופן דומה לרשויות קטנות אחרות בישראל – מערכת החינוך שלהן היא "אזורית" – הילדים של הרשויות לומדים במוסדות שנמצאים בתחומיהן הכולל, כולן שותפות בתאגיד מים אחד ("התנור") שמספק להן שירותי מים וביוב (מחזיקות יחדיו 30% ממניות התאגיד, השאר מוחזק ע"י רשויות נוספות באזור). כולן נמצאות תחת ועדה מקומית אחת (מעלה חרמון) ולמעט בהיבט של ההפרדה בין מנגנוני הניהול, יוצא שהן חולקות שירותים משותפים רבים.

שיתוף השירותים בין הרשויות הללו והסמיכות שלהן העלתה אצלי את הרעיון שמבנה ניהולי אחר יכול לשרת את הרשויות הללו יותר טוב וגם להביא לחסכון בעלויות (החלפה של 5 ראשי רשויות ומנגנוני ניהול במנגנון אחד). בבחירה בין רשות מקומית בודדת ומועצה אזורית, נראה לי שהפתרון של מועצה אזורית עדיף, זאת על מנת שכוחם של תושבי מג'דל שמס, הגדולה מבין הרשויות, לא יאפיל על הרשות הקטנה כמו עין קניה (ועג'ר, מועצה מקומית מוסלמית במורדות החרמון, אם יוחלט לשלב גם אותה). בנוסף, נוסחת מענקי האיזון פועלת כך שככל שהרשות המקומית יותר גדולה, כך היא מקבלת פחות לתושב ולכן איחוד של 5 מועצות מקומיות יוביל בהכרח לקיטון במענקי האיזון של הרשויות. את הרעיון הזה השארתי בראש ולא בדקתי אותו לעומק… עד שבתחילת השבוע ראיתי בלונדון וקירשנבאום פינה על הכרזת הבחירות וזה הצית בי מחדש את עניין בנושא – אם כבר בחירות ראשונות, אז למה לא במבנה ניהולי יותר יעיל שגם מקטין את החיכוך בסוגיית הזהות הלאומית של תושבי הרשויות? (בחירה של ראש רשות אחד בעל ת.ז. ישראלית לעומת ארבעה).
עדכון/תיקון: העירו לי שע'ג'ר אינה דרוזית וזה נכון, היא מוסלמית. עדכנתי את התוכן בהתאם. היות ויש רשויות מקומיות בהן דרוזים מוסלמים חיים תחת אותה רשות, לא מחקתי את ע'ג'ר מהניתוח.

המספרים לא משקרים

שמח ובטוח כי עליתי על רעיון מצוין, החלטתי לבדוק הלכה למעשה מה יקרה להכנסות הרשות המאוחדת כאשר המיקוד הוא על הכנסותיה ממענקי האיזון – ההכנסה המרכזית שאמורה להשתנות. אין טעם לחזור למה אני חושב שהנוסחה הקיימת מיושנת ולא טובה (למרות העדכונים הקטנים שהכניסו בה לאחרונה), אבל בסופו של יום, הנוסחה הזאת היא הכלי הקיים לחישוב המענק.

בדקתי ארבע תרחישים – איחוד של ארבעת הרשויות בתחומי הגולן למועצה אזורית או מקומית אחת ואיחוד של חמשת הרשויות הלא יהודיות (4 דרוזיות ומוסלמית אחת) למועצה אזורית או מקומית אחת. התוצאה בפועל, לצערי, הייתה רחוקה מהתוצאה שלה ייחלתי:

חמשת הרשויות בנפרד

חמשת הרשויות כמוא"ז

חמשת הרשויות כמו"מ

ארבעת הרשויות בנפרד

ארבעת הרשויות כמוא"ז

ארבעת הרשויות כמו"מ

מס' תושבים

25,947

25,947

25,947

23,428

23,428

23,428

אשכול חברתי כלכלי

2-3

2

2

2

2

2

הוצאה לתושב לפי המודל (ש"ח לתושב)

4,448-5,595

5,404

4,244

4,448-5595

5,472

4,304

הכנסה לתושב לפי המודל (ש"ח לתושב)

3,419-3,482

6,170

3,419

3,419

6,170

3,419

מודל המענק ללא פנסיה ומלוות (אלפי ש"ח)

38,639

שלילי!

20,888

33,323

שלילי!

20,742

לא משנה מהו התרחיש, הרשויות תמיד יפסידו את כל המענק או חלק נכבד ממנו כתוצאה מאיחוד!

למה זה בעצם קורה? נוסחת גדיש פועלת כך שככל שהרשות יותר קטנה, כך הוצאותיה התיאוריות לתושב גבוהות יותר (היא מקבלת יותר עבור כל תושב), כאשר למועצות המקומיות קיים רף עליון (5,595) להוצאה לתושב ולכן הרשויות הקטנות ביותר חסומות ברף זה. מנגד מחושבת ההכנסה הפוטנציאלית של הרשות מהכנסותיה העצמיות והממשלתיות כאשר גם פה קיים רף מינימום – גם אם לרשות הכנסה פוטנציאלית נמוכה ממנו, נקבע לה בפועל רף מינימלי (3,419 ש"ח לתושב לרשויות באשכול 2). כאשר "עוברים" למבנה של מועצה אזורית הרף בהוצאה ובהכנסה גדל אבל נוסף לחישוב ההוצאה לתושב פקטור המתחשב במספר הישובים הרשות והמרחק ביניהם. במקרה של המועצות הלא יהודיות בגולן הפקטור הזה שלילי מאד (15%-) עד כדי שהוא מוביל את מודל המענק להיות שלילי – אפס מענק איזון.

האפשרות של איחוד לתוך מועצה אזורית לא כדאית בכלל, לכן אם יבחרו התושבים לאחד את הרשויות תחת מועצה מקומית אחת, החיסכון הכספי מהאיחוד קרי, ביטול המנגנונים הכפולים של הרשויות, יביא להערכתי חסכון של 8 מיליון שקלים לארבע רשויות, 10 מיליון לחמש רשויות – חסכון קטן מאובדן ההכנסות ממענקי האיזון.
למרות שקיים חסכון באיחוד לתוך מועצה מקומית בודדת, פתרון איחוד למועצה מוקמית הוא פתרון שיש בו החלשה של כוחם של תושבי הרשויות הקטנות (בניגוד למועצה אזורית שם כולם שווים) ולכן בעיני הוא פתרון נחות לפתרון המועצה האזורית.

התוצאות בטבלה הנ"ל ככל הנראה יחזרו על עצמן גם אם נבדוק איחודים נוספים של רשויות קטנות סמוכות – נוסחת מענק האיזון מייצרת תמריץ שלילי לאיחוד. אז פלא שרשויות מקומיות לא יוזמות איחודים?

לא רק "עדכון פרמטרים"

התוצאה שקיבלתי וההשלכות שלה על ההשלכות הכספיות של איחודים אחרים מראה שיש בנוסחת מענקי האיזון בעיה שדורשת יותר מאשר "עדכון פרמטרים". בשביל להבין מה בדיוק "אנחנו מפספסים", מצורפת טבלת המרכזת את מספר הרשויות הנתמכות וכמה מתוכן הן לא יעילות לגודל:

כלל הרשויות

נתמכות "חזקות" נתמכות "חלשות" כבר עצמאית סה"כ הערה
חסרון מובהק לקוטן

20

61

15

96

את אלה אפשר לאחד ולצמצם בזבוז

חסרון לקוטן

13

19

2

34

את אלה אולי אפשר לאחד ולצמצם בזבוז באופן מוגבל
אין חסרון לקוטן

38

45

35

118

סה"כ

71

125

52

יחס קטנות מדי לחלשות

49%

248

7 הרשויות החסרות נמצאות במצב כלכלי לא טוב (כולן נתמכות)

מתוך 248 רשויות שלגביהן יש נתונים כספיים, ל-130 יש חסרון לקוטן ומתוכן ל-96 יש חסרון מובהק לקוטן. צמצום מספר הרשויות יאפשר להגדיל את הנתח ממענקי האיזון שמקבלות אלה שעדיין יזדקקו למענקים – הבעיה היא שהתמריץ לאיחוד הוא שלילי ולכן גם אם מדינת ישראל תכריח רשויות להתאחד (כמו שרוצים במשרד האוצר), הרשויות המתאחדות יצאו חלשות יותר מהמהלך.

הגיע הזמן לשנות חשיבה

מענקי האיזון כבר היום בנויים אופן שמתגמל רשויות קטנות ולא יעילות (מגודל 4,000 תושבים ועד 15,000 תושבים), אבל הם גם בנויים כך שמצב זה עדיף לרשויות מאשר להתאחד ולהתייעל. עדכון נוסחת מענקי האיזון צריך לשנות את "המשוואה הזאת"

  1. נוסחת מענקי האיזון צריכה לדכא חוסר יעילות – רשויות מתחת לגודל 10,000 תושבים צריכות להימדד אותו דבר. צריך להעביר את הבחירה בגודל רשות קטנה לתושבים – ירצו להישאר רשות קטנה, ישלמו יותר מכיסם בכדי לקיים את המנגנון, לא ירצו לשלם, שידרשו איחוד מנבחריהם.
  2. נוסחת האיזון צריכה לעודד איחוד מועצות מקומיות קטנות למבנה שישמר את הייצוגיות של התושבים – איחוד של מועצות מקומיות קטנות לתוך מועצה מקומית אחת פוגע בייצוגיות של הרשויות הקטנות ובנוסף, איחוד כזה לא תמיד אפשרי בגלל מרחק גיאוגרפי משמעותי (מרחק שיקחו שנים רבות עד שיתמלא עקב גידול טבעי). לאור זאת צריך לייצר "רשות כלאיים", מועצה אזורית עירונית, אשר תאפשר למספר קטנה של מועצות מקומיות להתאחד ללא פגיעה בסך המענק הכולל שהן מקבלות.
    התיקון עצמו לא דורש יצירה של יישות משפטית חדשה אלא בעיקר לשנות את מקדמי התיקון לפיזור גיאוגרפי של מועצות אזוריות, כך שיתחשבו במס' התושבים בישובים במועצה – ביטול מקדמים שליליים כאשר המועצה מחברת תחת גג אחד מספר מועט של ישובים בני אלפי תושבים כל אחד.

השינויים הללו הם רק חלק משינויים משמעותיים שצריך לבצע באופן שבו מתקצבים את הרשויות המקומיות בישראל, אבל בניגוד לשינויים האחרים שנדרש לבצע, השינוי הזה נמצא רק במגרש של משרד הפנים והוא יכול להוביל אותו עוד השנה במסגרת עדכון נוסחת מענקי האיזון.

ואולי גם צריך להבהיר מהו התמריץ לכך – נוסחת איזון שמעודדת איחודים יכולה להביא את מספר הרשויות בישראל ל-200 רשויות ולחסוך לתושבי הרשויות מיליוני שקלים שיופנו לטובת שיפור השירותים שהם מקבלים.

3 מחשבות על “הנוסחה לדיכוי איחודי רשויות

  1. פינגבק: סיכום מקומי – סוף עונת התקציבים | המדד המוניציפלי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s