הסיוע שאני נותן לאנשים המצויינים שמובילים את מחאת הארנונה יצר לי הזדמנות שבזכותה נפגשתי עם אנשי האוצר שאחראיים על תחום תקצוב השלטון המקומי. במהלך הפגישה דיברנו על מבנה הארנונה ועל הגישות השונות לשנות את המבנה הארנונה "למשהו יותר טוב". אחרי שציינתי שיש גישות שלא ניתן ליישם בגלל היעדר סל שירותים לתושב, הפתיע אותי אחד הרפרנטים ואמר שלאוצר יש אומדן לסל שירותים לתושב – המודל שפותח ע"י ועדת גדיש לטובת חישוב של מענקי האיזון לרשויות. האמת היא שבאותו זמן מענק האיזון היה מבחינתי משהו שאני יודע שקיים אבל לא ממש מעניין אותי (כי הוא לא הכנסה עצמית) ולכן התשובה הזאת תפסה אותי לא מוכן ואם יש משהו שאני לא אוהב, זה להיתפס לא מוכן. מאז אותו מפגש התחלתי לחקור את הנושא. הפוסט הזה הוא ראשון מבין כמה פוסטים שבהם אני אפרק את המודל של מענק האיזון.

קודם כל קצת רקע

ועדת גדיש מונתה בפברואר 2000 על מנת לבחון את הקריטריונים להקצאת מענקי האיזון לרשויות המקומיות ולהמליץ על שיפורם ביחס לועדת סוארי שהמלצותיה פורסמו ב-1993. ב-2001 הוגשו המלצות ועדת גדיש והחל משנת 2004 יושם המודל שהומלץ ע"י הועדה.

המלצות ועדת גדיש התייחסו לארבע מרכיבים בכלכלת הרשויות המקומיות – צד ההוצאות, צד ההכנסות, הוצאות הפנסיה וההוצאות על המלוות. הועדה גם הבחינה בין רשויות עירוניות (מקומיות וערים) ורשויות כפריות (אזוריות) ולכן הגדירה קריטריונים שונים עבור כל סוג של רשות.
הערה: היות ואני מתרכז בבלוג רק ברשויות עירוניות באופן עיקבי, מרבית ההתייחסות בהמשך תהיה לרשויות מקומיות וערים ולא למועצות אזוריות, אלא אם אציין אחרת.

1. בצד ההוצאות המליצה הועדה על מודל לחישוב ההוצאה הנורמטיבית לרשות, כאשר מודל זה מתבסס על גודל הרשות וחלוקת הרשויות לשלוש קבוצות גודל – עד 20,000 תושבים, 20,000 עד 70,000 תושבים ומעל 70,000 תושבים. ככל שיש ברשות פחות תושבים כך ההוצאה הנורמטיבית לתושב גדלה. מקור הנתונים לגודל האוכלוסיה ברשויות הוא המידע העדכני ביותר שניתן לקבל מרשם האוכלוסין – אוקטובר של השנה שמסתיימת (החישוב הוא לטובת השנה הבאה). את אומדן ההוצאה הנורמטיבית לתושב "מתקנים" על פי פרמטרים דמוגרפיים וכלכליים חברתיים של הרשות עד כדי 10% תוספת, כאשר במועצות אזוריות ישנם מקדמי תיקון נוספים אשר יכולים להביא לתוספת גדולה מ-10%. בכל מקרה ההוצאה המתוקנת "חסומה" בערך קבוע התלוי באשכול הסוציואקונומי של הרשות.
2. בצד ההכנסות מחושבת ההכנסה הנורמטיבית הפוטנציאלית של הרשות על פי אמות מידע התלויים בהרכב הכנסות הארנונה וההכנסות האחרות, תעריפי הארנונה הממוצעים הנהוגים ברשות ודירוגה הסוציואקונומי. לאחר שיקלול כל המפרמטרים נקבעת ההכנסה הנורמטיבית לתושב ברשות כאשר להכנסה זו קיים מינימום, כך שבמידה ומהשיקלול מתקבל ערך נמוך מהמינימום, ההכנסה הנורמטיבית תיקבע עפ"י המינימום במודל.
3. לאחר קבלת ערכי ההוצאה וההכנסה הנורמטיבית למודל מחשבים את המענק הבסיסי שהוא מכפלת מספר התושבים בהפרש בין ההוצאה להכנסה. לאחר קבלת המענק הבסיסי משולבים שני תיקונים נוספים למענק – נלקחת בחשבון ההוצאה של הרשויות על הפנסיה התקציבית וכן תשלומי עומס המלוות. חלק יחסי של כל אחת מהוצאות אלה "נספר" לתוך המענק בהתאם להיקפן והאשכול הסוציואקונומי של הרשות. רשות שבה מתקבל במודל הסופי מספר חיובי תזכה במענק חיובי ורשות בה מתקיים מצב הפוך (ת"א לדוגמה) לא תזכה במענק.
4. לאחר שילוב תיקון הפנסיה והמלוות נקבע מענק האיזון של המודל ועל מענק זה מופעל מקדם תיקון אשר מביע את הסכום הכולל של מענקי האיזון לתוך מסגרת הסעיף התקציבי של מענקי האיזון (תיקון בסיס ההקצאה)

ההוצאה הנורמטיבית

לאחר שבוחנים את מבנה החישוב של ההוצאה הנורמטיבית עולות כמה נקודות חשובות שמעלות חשש שההוצאה הנורמטיבית לפי המודל בעייתית:

1. חישוב המודל לפי המידע של רשם האוכלוסין, אשר לוקח היקף אוכלוסיה גדול מגודל האוכלוסיה בפועל, מביא לכך שהמודל לוקח פרמטר ייחוס שבפועל מקטין את ההוצאה הנורמטיבית הבסיסית לרשויות. אם זאת, אם מצד אחד אוכלוסיה קטנה יותר מגדילה את ההוצאה הנורמטיבית, אוכלוסיה קטנה יותר גם מקטינה את גובה המאזן (לפני תוספת עקב פנסיה ומלוות). בשורה התחתונה, מעבר לנתוני למ"ס[1] משנה את פוטנציאל ההכנסות של הרשויות באופן הבא:

מועצות מקומיות וערים בלבד – 2015	שינוי מירבי	סה"כ שינוי בהכנסה של כל הרשויות	מס' רשויות מושפעות
רשויות שראו גידול בהכנסה	13,253,874	45,847,871	37
רשויות שראו קיטון בהכנסה	1,600,284-	30,096,010-	106
		15,751,860	143

שינוי גודל האוכלוסיה משנה את מענק האיזון באותה מגמה ב-85% מהמקרים, אם זאת, על מנת להבין למה לא מדובר על 100% מהמקרים, נדרשת בדיקה מעמיקה יותר, כולל ההשפעה של חלק מהקריטריונים על תוצאה זו.

הפרש בין למ"ס לרשם האוכלוסין מועצות מקומיות וערים בלבד – 2015	גידול בהכנסה	קיטון בהכנסה
גידול באוכלוסיה	19	3 (?)
קיטון באוכלוסיה	18 (?)	103

הערה: שינוי סך מענקי האיזון למועצות המקומיות והערים ב-15.7 מיליון שקלים הוא זניח ביחס לסכום הכולל של המענק, אך ברמת הרשות כל שינוי בהכנסה הוא משמעותי, במיוחד שההבדלים בגודל האוכלוסיה משמעותיים (ולכן אני רוצה לבדוק את זה).

1. המודל שם חסם לתיקון ההוצאה הנורמטיבית כלפי מעלה – עד 10% תיקון. החסם הזה משפיע בפועל על הרשויות החלשות ביותר, בדגש על הרשויות החרדיות. בין 2010 ל-2015 מספר הרשויות שמושפעות מהחסם הזה הולך והפוחת כאשר רק הרשויות החרדיות ממשיכות להיות מושפעות ממנו. מבחינה כספית בשנת 2015 מדובר על שינוי של 80 מיליון שקלים ל-15 רשויות, סכום זניח לעומת סך כל המענק אבל מאד משמעותי לרשויות. מכן שחסם זה הוא בפועל חסם מיותר.
2. המודל קובע הוצאה נורמטיבית מקסימלית ובכך בפועל קובע כי זהו ערכו הכספי המירבי של סל השירותים הבסיסי לתושב, כולל הוצאות הרשות. הניסיון שלי מלמד כי חסם זה, מעבר להיותו מלאכותי או ממוצע (ששניהם גרועים באותה מידה), הוא חסם שמתעלם לחלוטין מהשונות הגבוהה בין הרשויות המקומיות, הן במבנה ההוצאות (היחס בין ההוצאות על שירותים מקומיים וממלכתיים לעומת כלל ההוצאות) והן ביעילותן, שלא לדבר גם על מגבלות שנובעות מכוח הקניה של הרשויות השונות.

בפוסט על ההוצאה הנורמטיבית אני ארחיב על נושא ההוצאה הנורמטיבית ועל הקשר שלה לסל השירותים לתושב

ההכנסה הנורמטיבית

גם בזמן כתיבת שורות אלה חישוב ההכנסה הנורמטיבית נראה לי מורכב (מדי), אם זאת יש בכל החישוב הזה מרכיב אחד שהוא "בעייתי" – קביעת רף הכנסה נורמטיבית מינימלית (3,500~ ש"ח לתושב בשנת 2015).

כאשר החישובים השונים מראים שסל ההכנסות הנורמטיבי של רשות הוא 1,000 שקלים לתושב בעוד שסל ההכנסות הנורמטיבי המינימלי הוא 3,500 שקלים לתושב, בפועל בחישוב המענק נגרעים מהמענק כ-2,500 שקלים לכל תושב. ברשות של 10,000 תושבים מדובר על 25 מיליון שקלים, סכום לא מבוטל לרשות בגודל כזה.

במעבר על הטבלאות שקיבלתי ממשרד הפנים מוצאים שההכנס הנורמטיבית של 130 רשויות שווה להכנסה הנורמטיבית המינימלית. מדובר על חצי מהרשויות המקומיות בארץ וכמעט 70% מהרשויות שמקבלות מענקי איזון. הפעלת רף המינימום בפועל מקטינה את הסכום הכללי של מענקי האיזון באופן משמעותי כך שכל אחת מאותן 130 רשויות "מפסידה" מענק שגודלו מכפלת מספר התושבים של הרשות בהפרש שבין ההכנסה הנורמטיבית המחושבת למינימום שהוגדר.

מצד שני, היעדר רף המינימום הזה היה מבטל את המוטיבציה לרשויות המקומיות שאינן עוברות אותו להשתפר בגביה, בהגדלת מקורות ההכנסה העצמיים ולהגדיל את התעריף. במובן זה רף המינימום קובע את "הסטנדרט" המינימלי של אחוזי גביה, היקף ההכנסות והתעריף המינימלי לארנונה למגורים עבור אותה רשות.

בפוסט על ההכנסה הנורטיבית אני ארחיב יותר על הפרמטרים השונים של חישוב ההכנסה הנורמטיבית על אותם סטנדרטים מינימלים שקובץ רף המינימום ועל טבלת "תעריף הארנונה הנורמטיבית למגורים" שמופיעה בחישוב, טבלה שבינה ובין המציאות אין הרבה קשר.

תיקוני פנסיה והחזר מלוות

העובדה שחישוב מענק האיזון לוקח בחשבון חלק מהחזר הפנסיה התקציבית והחזר המלוות של הרשויות המקומיות אומר דבר אחד – המדינה בפועל נותנת ערבות חלקית להחזר החובות של הרשויות המקומיות (כי גם פנסיה תקציבית זה חוב). ערבות זו באה בנוסף להחזר חובות שהמדינה לוקחת על עצמה באופן ישיר כאשר רשות נקלעת למצב ממש רע.

בחישוב שעשיתי להיקף מענקי האיזון רק על סמך ההפרש בין ההוצאה הנורמטיבית והכנסה הנורמטיבית, קיבלתי שהיקף מענקי האיזון הוא 2 מיליארד שקלים ב-2015. בפועל, סך מענקי האיזון על פי המודל, לפני "תיקון בסיס ההקצאה", עמדו על 3.25 מיליארד שקלים. ז"א שהמודל קבע כי בשנת 2015 המדינה הייתה צריכה לממן לרשויות המקומיות הזכאיות החזר מלוות ופנסיות תקציביות בהיקף של 1.25 מיליארד שקלים – 38% מכלל מענק האיזון עפ"י המודל. בפועל, לאחר הפעלת תיקון בסיס ההקצאה סכום "ההשתתפות" של המדינה בחובות הרשויות ירד ל-700 מיליון שקלים בלבד.

הטבלה הבאה מסבירה מה זה אומר בפועל (במספרים גסים)

מועצות מקומיות וערים בלבד – 2015	לפני תיקון בסיס ההקצאה	אחרי תיקון בסיס ההקצאה	השפעה מקסימלית*	השפעה מינימלית*	ממוצע
רשויות שקיבלו יותר מהמודל אחרי תיקון פנסיה ומלוות	161	117	78.3%	0.1%	29.0%
רשויות שקיבלו פחות מהמודל אחרי תיקון פנסיה ומלוות	0	44	17.0%-	0.0%	7.6%-
	161	161

* – ביחס למודל הבסיסי ללא התיקון של הפנסיה והחזר המלוות

שילוב מרכיב התלוי בהיקף הפנסיה והחזר המלוות במענק האיזון מביא לכך שהמדינה, לאחר התיקון בסיס ההקצאה, משתתפת בתשלומי הפנסיה והחזר המלוות של 117 רשויות בהיקף של עד 78.3% מתשלומי הפנסיה והחזר המלוות ובממוצע 29%. ז"א שכ-24% ממענקי האיזון ברשויות הללו מחזירים כשליש מהחובות של הרשות ואינם משמשים כלל לטובת סל השירותים לתושב. כמו כן, 19 רשויות בכלל לא היו זכאיות למענקי איזון אילולי שילוב התחשבות במרכיבים אלה כך שבפועל המדינה משתתפת בהחזר החובות שלהן תחת המעטפת של מענקי האיזון.

כפי שמוצג בטבלה הקודמת, התיקון של בסיס ההקצאה מביא לכך ש-44 רשויות מקבלות בפועל פחות מההקצאה על פי המודל ללא התחשבות במרכיב הפנסיה והחזר המלוות, כאשר ההשפעה מגיעה עד כדי 17% ממענק המודל ובממוצע 7.6%. משמעות הדבר היא שבפועל המדינה מעבירה לרשויות הללו פחות מההשלמה לסל שמגדיר המודל וגם לא משתתפת בעלויות הפנסיה והחזר המלוות שלהן כלל. בדיקה של זהות הרשויות הללו מראה כי כולן, למעט 2, הן רשויות באשכול סוציואקונומי נמוך (1-5) והן כוללות את רוב הרשויות החרדיות (למעט בית שאן), כל הרשויות הדרוזיות, רשויות ערביות רבות ומספר רשויות מאיו"ש.

תיקון "בסיס ההקצאה"

מהו בעצם "תיקון בסיס ההקצאה"? לאחר שהושלמו כל החישובים ומתקבל מענק לפי המודל, מבוצע תיקון לבסיס ההקצאה בהתאם להפרשים בין מענק המודל ומענק האיזון בשנה הקודמת וכן שיעור תקציב המודל מתוך סך ההוצאה הנורמטיבית לאותה רשות. היות והתיקון הוא לרוב שלילי, קיים חסם תחתון אשר מגביל את השינוי עד כדי X אחוזים מהמענק של המודל:

לפי הודעת משרד הפנים, סך תקציבי האיזון לשנת 2016 יהיה 3.1. לאור העובדה שלפי המודל סך מענקי האיזון לשנת 2015 הגיע ל-3.25 מיליארד, ככל הנראה החסם של תיקון בסיס ההקצאה גדל שוב והוא עובר את 90%.

אז מה בהמשך? לאחר שני פוסטים (כנראה מאד "טכניים) שבהם אני אסקור את ההוצאה הנורמטיבית וההכנסה הנורמטיבית, אני אוציא פוסט מסכם שמתייחס למענקי האיזון בשלמותם – האם המודל עובד, במי הוא פוגע ומה צריך להיות מענק האיזון אילולי כל החסמים המובנים במודל. כמו כן אני אנסה לענות האם המודל משקף נכונה את ערכו הכספי השל הסל השירותים הבסיסי לתושב. Stay Tuned

[1]  נתוני הייחוס שנלקחו הם נתוני האוכלוסיה לסוף 2013 לפי הלמ"ס בתוספת 2% גידול בכל הרשויות. בפועל אוכלוסיית ישראל גדלה בערך ב-1.6%-1.8% אבל שמתי לב לזה די מאוחר ובפועל זה צריך לשנות את התוצאות.