דרושה: חוות דעת כלכלית


ביום חמישי ה-29 לספטמבר התכנסה ועדת החקירה לאיחוד בת ים עם ת"א (או איחוד בת ים וראשון לציון וחולון או חלוקת הכנסות) לישיבתה הפתוחה האחרונה. אחרי שלוש שנים מיום הכרזתה וכמעט שלוש שנים מתחילת הדיונים, נפגשו כל הצדדים לדיון שעיקרו הצגת עמדת הרשויות השונות בנוגע לפתרון חלוקת ההכנסות.

מה השתנה בשלושת השנים האחרונות? מה השתנה מאז שהצגתי את חוות הדעת העצמאית שלי לועדה? האמת היא שלמעט ההתדרדרות במצבה הכספי של בת ים, דבר לא השתנה, אך המציאות התחדדה עד מאד – איחוד עם ת"א או חלוקת הכנסות מת"א הם הפתרונות היחידים שעומדים על הפרק. האומנם? פוסט מסכם (וארוך) לתהליך שאמור להסתיים בקרוב.

אז איזה פתרון עדיף? איזה פתרון נכון? לשאלות אלה אתייחס דרך 7 חוות הדעת הכלכליות שהוגשו לועדה לאורך פעילותה, כאשר 5 מתוכן הוגשו ב-2016 (את שלי אתם בטח כבר קראתם). כמו כן ליקטתי ציטוטים נבחרים מהדיון האחרון, ציטוטים שיחדיו מצביעים על הפתרון האפשרי (ועל הפתרונות שאינם אפשריים). בסיום אתייחס באופן כללי לפתרונות נוספים שלא בהכרח נמצאים במנדט של הועדה, אך יכולים להופיע במסגרת המלצותיה.

עיר אחת, 7 חוות דעת כלכליות

כל חוות הדעת הכלכליות של בת ים, למעט זו של ראשון לציון שפשוט לא מתייחסת לכך, אומרות דבר אחד ברור – בת ים במצב לא טוב והיא לא תוכל להמשיך כך עוד הרבה זמן. זה היה נכון בחוות הדעת שהוצגו בסוף 2014 וזה נכון גם בסוף 2016 (והאמת היא שאני הייתי ספקן שהיא בכלל תגיע לסוף 2016 בלי להפסיק לתת שירותים). חלק מחוות הדעת גם מציינות שחולון היא רשות שלא ניתן לקחת ממנה דבר שכן, למרות היותה עיר עצמאית, אין לה ממה לתת. כל חוות דעת להציג את הפתרונות האפשריים או לשלול פתרונות קיימים, הכל בהתאם למי ששילם לכותב חוות הדעת.

חוות הדעת לבחינת חלופת חלוקת הכנסות ממשלתיות עבור משרד הפנים (אלכס אלטר)

חוות הדעת החיצונית הראשונה שקיבלה הועדה הופצה בסוף יוני 2016 והתרכזה בחלופת החלופה של חלוקת ההכנסות הממשלתיות של תל אביב, ראשון לציון וחולון עם בת ים. חוות הדעת הזאת הגיעה בעקבות הדרישה המקורית של בת-ים לחלקה בהכנסות אלה (בדגש על ההכנסות הממשלתיות של ת"א) אך גם בעקבות העובדה שבתקופה זו עדיין לא התגבש הרעיון בסיס קרן הארנונה הממשלתית ומשרד הפנים (ככל הנראה) רצה שתהיה בידו חוות דעת חיצונית לגבי האפשרות לסייע לבת-ים ממקור זה.

חוות הדעת התייחסה למספר נושאים

  • הצגה כללית של חלוקת ההכנסות בהיבט המשפטי [הרבה שיקול דעת של השר], היעדים של מימוש כלי זה (חיזוק הרשות החלשה וקידום שת"פ) והקשיים הכרוכים במימשו [יש הרבה]
  • בחינה של של מצבה הכלכלי של בת ים והשוואה מול שכנותיה [בת ים במצב כלכלי לא טוב]
  • בחינה של חלוקת הכנסות מת"א, ראשון לציון וחולון [אפשר מת"א וראשון לציון, אי אפשר מחולון]
  • בחינת חלופת חלוקת ההכנסות הממשלתיות [רק מת"א וצריך יותר מההכנסות של הקריה לבדה]
  • בחינה חלופת חלוקת ההכנסות הממשלתיות כאשר הפטור החלקי של משרדי הממשלה מתשלום הארנונה מבוטל – אך ההכנסות שנוספו עוברות מת"א לבת ים [הפתרון הכי טוב].
    הערה שלי: לאור ההתפתחויות האחרונות לא נראה שזה פתרון שבכלל אפשר ליישם

לסיכום, מסמך זה מציין כי חלוקת הכנסות הוא הפתרון הקל ביותר ושתל אביב היא המועמדת המעודפת לחלוקת הכנסות, תוך שכותב המסמך מתייחס לכך שת"א יכולה לייצר את ההכנסות החסרות ע"י העלאת תעריפי הארנונה (מציין שהתעריף הממוצע נמוך, שזה נכון, רק שבפועל התעריפים בת"א מגוונים ותוספת ארנונה לפי ממוצע בעיקר תפגע בחלשים). אם זאת, כותב המסמך מציין כי חלוקת הכנסות הוא לא פתרון לבעיות של בת-ים ויש לו גם חסרונות שאסור להתעלם מהם.

חוות הדעת עבור עיריית ת"א (גיל אפשטיין)

חוות הדעת של גיל אפשטיין התרכזה בשני נושאים – ההשלכות של חלוקת הכנסות, הן באופן כללי והן באופן פרטני על ת"א, כמו כן חוות הדעת התייחסה באופן פרטני לחוות הדעת של אלכס אלטר.

מה ההשלכות של חלוקת ההכנסות?

  • סובסידיות ומיסים יוצרים עיוותים במשק. אם באיחודי ערים נוצר מצב של סיבסוד צולב (הוזל מחירי שירותים לאוכלוסיה אחת על חשבון אחרת), הריש בחלוקת הכנסות נוצר סיבסוד צולב ללא כל היתרונות שקיימים באיחוד (יתרון לגודל והתייעלות). מעבר לזה, חלוקת ההכנסות משמעותה הטלת מס על תושבי ת"א. סובסידיות ומיסים מייצרות עיוותים שפוגעים ברווחה הכוללת, מייצרים תמריצים שליליים
  • הפתרון הנכון לבת ים בטווח הארוך הוא הקטנת הוצאות והגדלת הכנסות, פתרון שידחה ולא ימומש במידה ובת ים תקבל הכנסות (סובסידיות) מת"א, כולל המשך מגמת הבניה למגורים שרק מחריפה את המצב של בת ים.
  • דרכי הפעולה של בת ים מראות כי היא מרכזת את מאמציה בהתחדשות עירונית מבוססת מגורים (ובמקרים שיש עירוב שימושים, הוא מועט מדי). מנגד אפשר לראות ערים כדוגמת בני ברק שהצליחו לחזק את כלכלתן ע"י ריכוז המאמצים בפיתוח אזור התעסוקה שלהן, או ת"א שהוציאה את עצמה ממבר משמעותי בזכות התייעלות ופיתוח מקורות הכנסה.
  • חלוקת הכנסות מול בת ים היא פתח לדרישה של רשויות נוספות לחלוקת הכנסות מול ת"א
  • דו"ח אלטר התעלם לחלוטין ממענקי האיזון שמקבלת בת-ים, מענקים המבוססים על נוסחת גדיש המגדירה מהיא ההוצאה לתושב הצפויה. בת ים אמורה להיות מאוזנת לאור מענקי האיזון שהיא מקבלת[1] והעובדה שהיא אינה מאוזנת מעידה שהיא מוציאה יותר ממה שהיא צריכה להוציא[2]. חלוקת הכנסות היא שבירה של העיקרון על פיו מחולקים מענקי איזון, מה שפותח פתח להתנהגות (אצל רשויות) להגדיל את הגרעון ולבוא ולדרוש חלוקת הכנסות לצורך כיסויו.

מהם הפערים בדו"ח אלטר (על פי אפשטיין)

  • קבלת המצב של בת ים כאקסיומה ללא בחינת הסיבות בהתנהלותה שהובילו למצבה הנוכחי, בדגש על מדיניות פיתוח שגויה והתנהלות לא תקינה
  • ההשוואה שביצע אלטר של בת ים לרשויות אחרות בוצעה אל מול רשויות "נוחות". הוא התעלמם מכך שיש עוד רשויות רבות במצב הרבה יותר גרוע מבת ים שלא ביקשו חלוקת הכנסות. כמו כן, ההשוואה בין עיר לווין לעיר מטרופולינית היא השוואה בין תפוחים לתפוחים.
  • התעלמות בפתרונות אחרים (איחוד) והתעלמות מהרקע האקדמאי שמצביע על כך שחלוקת הכנסות היא פתרון לא טוב.
  • ההצעה של אלטר "לקחת את הכסף מת"א" מתעלם מההשפעה של פעולה זו על מצבה של ת"א. כמו כן ההתייחסות לכך שת"א צריכה לבצע פעולות להשלמה של ההכנסות החסרות אינה סבירה (הגדלת התעריפים של הארנונה), כמו גם ביטול הפטור למשרדים הממשלתיים בשביל להעביר את הכסף לבת ים (ת"א אינה צינור להעברת כספים).

בשורה התחתונה הדוח קובע שאין יתרונות לפתרון חלוקת ההכנסות, גם לא לבת ים. רק פתרון של איחוד יבטל את החסרונות של חלוקת ההכנסות.

חוות הדעת עבור ראשון לציון (בן-ציון זילברפרב)

חוות הדעת של בן-ציון זילברפרב התרכזה בשני נושאים – הבעיתיות של פתרון חלוקת ההכנסות באופן כללי והבעיתיות של פתרון זה בהקשר של בת-ים וראשון לציון.

מדוע חלוקת הכנסות היא בעייתית:

  • חלוקת הכנסות מייצרת מתריץ חיובי לראשי רשויות להוציא יותר מהכנסותיהם מתוך הבנה שקיים מקור כספי להשלמת ההכנסות החסרות – חולשה כלכלית מאפשרת לגייס כסף.
  • חלוקת הכנסות מייצרת תמריץ שלילי להתייעלות. ניתנת הדוגמה שההבדלים בהכנסה מארנונה לתושב בין חולון ובת ים קטנים ועדיין חולון מאוזנת ללא תמיכות ובת ים לא. ההבדלים הקטנים הללו מעידים שיש מקום לשיפור במצב של בת ים דרך התייעלות.
  • חלוקת הכנסות מייצרת תמריץ שלילי לרשויות שמהן לוקחים כסף – ההבנה שעודפי כסף לא ישמשו את הרשות החזקה תוביל לכך שהן ישאפו להיות לא יעילות ולא להישאר עם עודפים.
  • חלוקת הכנסות מהווה מס כפול על תושבי הרשויות החזקות – אין התאמה בין איכות השירותים לגובה התשלום של הארנונה. ירידה באיכות השירותים תוביל לירידה בשווי הנדל"ן וכך יוצא שהתושבים גם סופגים ירידה בערך הנדל"ן וגם משלמים מס עירוני יותר גבוה מרמת השירותים שהם מקבלים.
  • עיקר ההכנסות מארנונה מגיע מארנונה שאינה למגורים אשר משלמים תעריפים יותר גבוהים כפיצוי[3] על כך שנכחותם בערים מגבירה את הזיהום, הלכלוך, העומס התחבורתי ורעש. מתקבל כי חלוקת הכנסות מייצרת מצב בו התושבים של הרשויות החזקות מאבדים חלק מהפיצוי על תוצרי הלוואי של המסחר, התעשיה ואזורי התעסוקה
  • חלוקת הכנסות קיימות תיצור תקדים כלל ארצי – מה שהתחיל מבת ים ימשיך לערים נוספות, לא בהכרח מאותו מחוז.

מדוע חלוקת הכנסות מראשון לציון אינה פתרון:

  • חלוקת הכנסות מראשון לציון תפגע ברמת השירותים של התושבים שגם כך נמוכים מהחציון של רשויות באותו אשכול
  • בת ים מוציאה על תושביה יותר מאשר רשויות באשכול דומה ורמת הכנסה דומה (חולון)
  • התוכניות העתידיות של בת-ים לא מעידות שמצבה ישתפר ולכן העברת הכנסות אולי תסגור פער היום, אך הפער הזה ישוב ויגדל בעתיד.

בשורה התחתונה – ראשון לציון תיפגע מחלוקת הכנסות ובת ים לא תפיק מכסף זה את הנדרש בשביל לעמוד על הרגליים.

חוות הדעת עבור חולון (רן חקלאי)

חוות הדעת של רן חקלאי התרכזה בשני נושאים – הצגת מצבה הכלכלי של חולון ביחס לשאר הרשויות השכנות במחוז ת"א והתייחסות לפתרון האיחוד ברמת המשק. אם זאת, המסמך עצמו מערבב בין שני הנושאים כאשר בחלקו הראשון הוא מתייחס לתרחיש של איחוד בין בת-ים וחולון (תרחיש שבכלל לא עומד על הפרק) ותרחיש של חלוקת הכנסות בין חולון ובת-ים, תוך שהוא מתעלם מחלוקת הכנסות משלושת הרשויות (קרי, כאילו לוקחים הכנסות רק מחולון). בחלקו השני מתייחס הניתוח למצבה העתידי של חולון בהתאם לתחזיות הגידול בתוכנית המתאר.

המסקנה מהחלק הראשון[4] היא שעיר מאוחדת תייצר רשות חלשה יותר ללא יתרונות לגודל ושחלוקת הכנסות תפגע בחולון לטובת רשות שלא חלשה ממנה בהרבה. אך השורה התחתונה היא שאיחוד או העברת הכנסות תפגע מאד בחולון ללא הצדקה.

המסקנה מהחלק השני היא שחולון, שמדורגת נמוך ברמת ההוצאה לתושב ביחס לערים האחרות, תצליח לשפר את מצבה בשני העשורים הקרובים, אך לא מספיק בשביל להתברג במקום גבוה יותר ביחס לערים האחרות (תמשיך לפגר אחרי האחרות). לאור זאת כל הכבדה על תקציבה של חולון רק תגרור אותה יותר אחורה בהשוואה לערים אחרות.

חוות הדעת עבור בת ים (צ'מנסקי בן שחר)

חוות הדעת של צ'מנסקי בן שחר מתרכזת בהצגת הפער המשמעותי הקיים בין מצבה הנוכחי של בת ים והמשאבים שהיא צריכה בשביל להיות מאוזנת. הטענה המרכזית של צ'מנסקי בן שחר היא שבתרחישים הקיימים של מימוש (קרי, כמה בפועל היא תצליח לאכלס) שטחי התעסוקה של בת-ים, היא לא תוכל להיות מאוזנת לאור תחזית הצמיחה הנוכחית שלה. בת-ים צריכה פתרון של הזרמת הון חיצונית בשביל להיות מאוזנת.

חוות דעת עבור בת ים (יניב ריינגוורץ)

חוות הדעת של יניב ריינגוורץ התרכזה בהצגת חוסר היעילות של איחוד רשויות גדולות[5], כאשר הטענה המרכזית היא שאיחוד של ערים בגודל של בת ים ות"א לא מייצר יתרון לגודל הוא אפשרויות להתייעלות.

חוות הדעת השניה במימון משרד הפנים (עדליא)

חוות הדעת של עדליא נועדה לתת תמונת מצב כלכלית של הסוגיות בהן דנה הועדה (רקע לועדה, סקירת המצב של הרשויות, התייחסות לאיחודים השונים, חלוקת ההכנסות). חוות הדעת מציגה את היתרונות והחסרונות של כל החלטה ומרכזת אותם כמסקנות. במובן זה חוות הדעת של עדליא היא נטרלית ביחס לכל חוות הדעת האחרות.

מהן המסקנות המציג הדוח:

איחוד ת"א ובת ים:

הרשות המאוחדת תידרש לצורך השוואת רמת השירותים והאחדת צווי הארנונה בין הרשויות למקורות כלכליים (או להפחתת רמת השירות לתושבי תל-אביב יפו בכדי למממן את העלאתה לתושבי העיר המאוחדת המתגוררים בבת-ים. כנגד תוספת עלויות זו, סביר כי לאיחוד יהיו גם תועלות כלכליות קצרות וארוכות טווח. המשמעותית מביניהן תהיה הסינרגיה הכלכלית כתוצאה מתכנון מתארי חדש לרשות המאוחדת. נראה כי לפחות בטווח הקצר העלויות יהיו גבוהות מהתועלות.

כאמור איחוד רשויות ענק אינו צפוי, בהכרח,  לייצר יתרון משמעותי לגודל. עם זאת, מצבה הייחודי של עיריית בת-ים בהיעדרן של הכנסות עסקיות ובהיעדר פוטנציאל נראה לעין להקמת מתחמים עסקיים מניבים, מחייב חשיבה על פתרון זה של איחוד, גם בהיעדר הרציונאל של השגת יתרון משמעותי לגודל. נראה כי אם קיימת עיר בישראל היכולה להתמודד עם אתגר שכזה של איחוד שתי רשויות ענק הרי היא עיריית תל-אביב יפו, וזאת בעיקר עקב יכולותיה הפיננסיות, אשר הושגו בשני העשורים האחרונים. העובדה כי עיריית תל-אביב יפו תומכת במהלך באופן גורף, הינה הגורם המאפשר למהלך שכזה להיבחן באופן רציני. יתרון משמעותי למהלך ביצירת סינרגיה כלכלית אשר תאפשר לעיריית תל-אביב יפו להפיק רווחים כלכליים כתוצאה מניצול אופטימלי של שטחים עסקיים בבת-ים. נכון להיום, היקף ומקור המימון לתהליך זה מצד עיריית תל-אביב יפו אינו ברור ולא הוצג בפני הועדה. יודגש כי בחירה בחלופה זו תחייב במקביל בקרה מתמדת על אופן ביצוע התהליך ומעקב אחר רמת השירותים המסופקת במהלכו לתושבי בת-ים כחלק מהעיר המאוחדת. יש לציין כי ככל שתמליץ הוועדה על חלופה זו יהיה עליה  להידרש למועד האופטימלי לאיחוד וזאת מבלי להתעלם במועדי הבחירות של  הרשויות, וכן להתייחס לסוגיית מצבה הפיננסי של עיריית בת-ים בתקופת הביניים.

איחוד ראשון לציון, חולון ובת ים:

חלופת האיחוד המשולש לא עלתה על הפרק באופן קונקרטי, לא בדוחות של ועדות עבר, לא בדיונים עם משרדי ממשלה כרגע, ונראה כי היא נתפסת בעיני גורמי המקצוע כחלופה לא רלוונטית, בעלת סיכויים נמוכים להצלחה אשר איננה ניתנת ליישום.

עיריית ראשון לציון כרשות הקולטת, תידרש להשקיע מתקציבה סכומים גבוהים יחסית בכדי להביא לרמת שירותים זהה לכל תושבי הרשות המאוחדת ולהימנע מגירעון. תקציב זה יכול להיות מכוסה ממספר מקורות, כפי שהוצגו לעיל וביניהם תקצוב ממשלתי בדמות מענק איזון מוגדל, הגדלת תעריפי ארנונה ובעתיד אולי גם מיצירת סינרגיה כלכלית מתכנון מרחבי יעיל יותר. היעדר רצון ראשוני של עיריית ראשון לציון להיכנס למהלך זה, מעיבה על יכולתו לקרום עור וגידים.

איחוד של רשות גדולה המאכלסת מספר תושבים רב כמו בת-ים עם כל רשות מקומית אחרת אינו טריוויאלי ולא נתמך להבנתנו בתיאוריות ובמחקרים אמפיריים. גודלה של בת-ים, כמו גם בעיותיה הכלכליות, אשר חייבו אותה בשנים האחרונות ליטול הלוואות ולחלופין למכור נכסים ציבוריים, מהווה תמרור אזהרה בנוגע לאיחודה עם רשות מקומית אחרת. נראה כי חלופת האיחוד המשולש נחותה בכל פרמטר כמעט מחלופת האיחוד של שתי רשויות בלבד. הכללתה של רשות שלישית (חולון או ראשון לציון) אינה נראית כתורמת לאיחוד אלא רק הופכת אותו למורכב יותר. יתרה מכך, כל איחוד בין מי משתי הרשויות הללו נראה כחלופה נחותה מאיחוד עם תל-אביב יפו, ובוודאי עוד תחת המצב בשטח כשנראה כי עיריית תל-אביב יפו תומכת במהלך איחוד בינה ובין בת-ים, בניגוד לראשון לציון וחולון שמתנגדות.

מסקנות מניתוח האיחודים:

מבין כל חלופות האיחוד היכולות להיות רלוונטיות לבת-ים (כולל כאלו שאינן חלק ממנדט הועדה) נראה כי באופן גורף חלופת האיחוד המשולש נחותה מכולן. חלופת האיחוד עם תל-אביב יפו נראית כראויה לבחינה, אך נושאת בחובה "תג מחיר" מסוים, שאינו ידוע נכון להיום לועדה ללא עבודה מעמיקה בשיתוף הרשויות הרלוונטיות והממשלה. לא הוצג בפני הועדה מידע כיצד והאם עיריית תל-אביב יפו תפעל בכדי לממן את עודף השירותים הנדרש לתושבי בת-ים, אך ברור כי יש להתנות ולייצר מערך בקרה שיבחן את מצבם של תושבי בת-ים לאחר האיחוד, במידה ויוחלט על חלופה זו, כמו גם על מימון ביניים לעיריית בת-ים בתקופה עד לביצוע האיחוד.

חלוקת הכנסות בין ת"א ובת ים:

תל-אביב יפו ובת-ים הן מקרה המתאים להמלצה על חלוקת הכנסות בטענה ליצירת "צדק חלוקתי וצמצום פערים", ובדגש על חלוקת הכנסות ממתקנים ממשלתיים. סביר כי במידה ויוחלט על צעד שכזה, תתחייב במקביל להתקבל גם החלטה על התייעלות מצד עיריית בת-ים. יש להדגיש כי מהלך שכזה, לא בהכרח ישפר את מצבם של תושבי בת-ים באופן משמעותי ולכל היותר ישאיר את העיר ברמת הכנסות דומה לזו שבה היא נמצא כיום (ותוך כדי התייעלות, אשר תפחית ברמה מסוימת את רמת השירות הניתנת). כלומר, בטווח ארוך, פתרון חלוקת ההכנסות (תחת הנחה של חלוקה תקציבית סבירה) לא יוכל לבדו להביא לפתרון בעיית היעדר השטחים העסקיים בבת-ים.

ההערכה היא כי כתוצאה מחלוקת הכנסות ומהתייעלות כלכלית[6] ניתן לייצר מקורות כספיים מקסימליים של כ-65 מיליון ₪ לעיריית בת-ים. מראש, הסכום לחלוקה בכל הנוגע למתחמי הארנונה הממשלתית שציינה עיריית בת-ים נראה כמוגבל יחסית. יש לזכור כי סכום זה כולל הפחתה מסוימת ברמת השירותים לתושבי העיר המאוחדת? ומשמעויות בכל הנוגע למערך היחסים אל מול עיריית תל-אביב יפו. בנוסף, טרם התקבלה בישראל, על פי הידוע לועדה, החלטה על חלוקת הכנסות בין רשויות שלא ברמה כזו או אחרת של הסכמה. עם זאת, מבחינה מינהלית (טכנית. לא פשטות פוליטית בהעברת החלטת חלוקה) אין ספק כי פעולה זו של חלוקת הכנסות והתייעלות פשוטה יותר מאשר מהלך של איחוד.

סיכום חוות הדעת

התמונה שמתקבלת מכל חוות הדעת היא חד משמעית מצד אחד אך מציגה סתירה:

מה חד משמעי מחוות הדעת:

  1. ברור שבת ים לא יכול להמשיך בטווח הקצר והבינוני במצבה הנוכחי ויש לתת לו מענה.
  2. ברור כי חולון צריכה לצאת מהסל הפתרונות, הן בהיבט איחוד והן בהיבט חלוקת הכנסות
  3. ראשון לציון אינה מסוגלת לתת מענה מספק לחלוקת הכנסות

בעצם כל הדיון הוא על הפתרון מול ת"א, בין אם איחוד או חלוקת הכנסות.

איפה קיימת התנגשות בין חוות הדעת? חלוקת הכנסות וגם איחוד רשויות הם פתרונות שטומנים בחובם חסרונות – חלוקת הכנסות תפגע בבת ים לא פחות מאשר בת"א (תמריצים שליליים להתייעלות, הגדלת ההוצאות על סמך סובסידיות). איחוד הרשויות לא טומן בחובו יתרונות לגודל או התייעלות[7]. בעיה נוספת היא שההחלטה על איחוד היא נקודת ההתחלה, אך היא לא בהכרח תוביל לאיחוד כי מבלי להבין את ההשלכות של פעולת האיחוד (מבחינת שתי הרשויות) והתהליך של האיחוד, יש סיכון לפגיעה במטרופולין המרכזי של ישראל – ת"א. כבר אמרתי בחוות הדעת שלי כי מבלי לתכנן את האיחוד, מבלי להבין את התהליך באופן מפורט ומסודר, אסור לאחד את בת-ים לתוך ת"א-יפו[8], ת"א פשוט חשובה מדי בכלכלה של מדינת ישראל בשביל ניסוי שכזה.

אם זאת, מנקודת המבט של תושבי בת-ים, פתרון האיחוד יאפשר את המשך מתן השירותים לתושבים, אבל זה במחיר היצוגיות שלהם ברשות המשותפת.

אם כך איפה נמצאת האמת? האם יש פתרון? את דעתי על הפתרון/ות האפשרי/ים אני אשמור לסוף. לעומת זאת חשוב להבין איזה פתרון אינו עומד על הפרק ולמה. בדיון נאמרו מספר דברים שחשוב להביא בשביל להבין מה אינו במרחב הפתרונות.

חלוקת הכנסות אינה על סדר היום

מנחם לייבה, מנכ"ל עיריית ת"א:

עמדת עיריית ת"א יפו, היא שאנחנו מוכנים לאיחוד, ובלבד שהדבר הזה ייעשה בבחירות 2018. לאמור, שבחירות 2018 הקרובות, תהיינה בחירות של עיריית ת"א, יפו, בת ים. הדבר הזה מבחינתנו, מבחינתנו נראה שכל, זה אתגר גדול, אנחנו מאמינים שבת ים יחד איתנו, נוכל מבחינה, נקרא לזה מינהלית, ארגונית, נוכל להתארגן אם יוחלט על זה כבר עכשיו, לעשות את הדבר הזה ב-2018. כל מועד אחר בעתיד, הוא לא רלוונטי מבחינתנו, הוא לא רלוונטי, כי מסיבות, גם סיבות ענייניות, גם סיבות ציבוריות פוליטיות, לא רלוונטי.

בסופו של דבר, בסופו של דבר, יש תפקיד לעיר מטרופולינית, לספק לכל העולם ואשתו, לכל מדינת ישראל, מערכת שירותים שאף אחד לא יכול לספק אותה, בתרבות, באווירת רחוב, בככה וככה, והדבר הזה עולה כסף וזה לא לתושב, זה למישהו אחר. והלוואי והיינו יכולים להשתפר בניקיון, והלוואי ויכולנו לעשות טיפה יותר גינון, והלוואי ויכולנו להגיע לרמה של אחרים, אגב שמדברים עכשיו, שמדברים להעביר משאבים מעיריית ת"א, על חשבון מי להעביר משאבים, מה להוריד את הניקיון שהוא יהיה יותר טוב ב מקומות אחרים? נוריד את הגינון שהוא יהיה יותר טוב במקומות אחרים? נוריד את הרווחה שיהיה יותר במקומות אחרים, נוריד את החינוך שיהיה יותר טוב במקומות אחרים? למי נוריד? שאני מוריד בחינוך, אגב אני לא יכול להוריד לצפון, הצפון לא מקבל ממני כלום. אני צריך להוריד בדרום. לכן כל שקל שאתם מורידים כאן, אתם מורידים בסופו של דבר, שקל למקום לא נכון, שהאופן התייחסות אחרת לניהול העיר, היה מביא לתוצאות אחרות והשקל הזה פוגע בחלש של ת"א. לא בחזק של ת"א, כי את העיר מטרופולינית ואת כל מה שאנחנו צריכים לתת במטרופולין נמשיך לתת, ומה אתה רוצה שנפגע בדרום?

דב צור, ראש עיריית ראשון לציון:

כל רעיון של וועדת החקירה הזאת,  מתחילתו ועד סופו, ועד שאתם מתנהלים בשנה הזאת, בת ים הולכת ונקברת  ולא עשיתם, אני אומר לכם, לא עשיתם את הפעולה המתבקשת האחת, להגיד רק רגע, מסקנות ביניים, תעצרו את השיגעון של בת ים. עוד אנחנו יושבים פה, ואלפי יחידות דיור מאושרות כל יום בבת  ים, כל יום. ואני אומר לכם, זה לא שייך לכישלון ניהולי, זה לא קשור לרמת התוצאה, זה לא קשור לרמת ההכנסה, זה קשור לכישלון אסטרטגי יסודי בתפיסה של העיר בת ים על ידי קברניטיה, בחמש עשרה שנה האחרונות. משם זה מתחיל. כישלון שלא נעצר, אלא הולך ומתדרדר, אתם צריכים לרוץ, אם אתם באמת אנשים שדואגים לעיר בת ים, ואני דואג לה, כי עכשיו היא רוצה להיכנס לכיסי, לא משום שיקול אחר, אתם צריכים לעשות מה שעיריית ראשון עשתה, לרוץ לבית המשפט, כמו שאנחנו רצים, לכל וועדת ערר, לכל וועדה מחוזית, לכל בית משפט מעליה ועד לעליון, ואם היה לי אפשרות להגיע לבית הדין הבינלאומי להאג ולהגיד יש פה משהו גם, שברמה הזאת, הייתי מגיע גם לשם ואני עושה את זה מצחיק, אבל זה מה שצריך לעשות עכשיו. לעצור את הטירוף. תוכניות פינוי בינוי, מטורפות.

הבעיה היא לא מה עושים עם הכסף, הבעיה שהם (בת ים) גומרים את הכסף שהם ממשיכים לגמור אותו. יוצרים עכשיו את הגירעון הבא, את וועדת החקירה הבאה, ואני כבר מכיר שלוש כאלה בין ראשון לבת ים. אתם הרביעית. אי אפשר להמשיך יותר עם זה. תודה.

עו"ד עופר בר-און, ב"כ עיריית חולון:

כאשר דנים רק בפתרונות של הבעיה ולא מבינים מה היא הבעיה, אז אני מתקשה לראות איך וועדה יכולה לעשות התאמה של פתרון ובעיה. ואני אומר את הדברים האלה ומקבל משנה תוקף למחשבתי זו, כאשר אני מסתכל על התגובות של משרד הפנים ועיריית בת ים, בעתירה שהגשנו, שלוש הרשויות המשיבות כאן, למינויו של חשב מלווה לעירייה וכאשר באנו והצגנו את העמדה של בת ים בפני הוועדה הזאת ביחס למצוקות שלה, קם שר הפנים, וקמה עיריית בת ים ואמרו, אנחנו לא יודעים על מה אתם  מדברים, איזה מצוקות? איזה גירעון? לנו אין גירעון. כלומר,  טענה אחת ואלידית, תקפה ונכונה פה בפני הוועדה, הוועדה מקבלת אותה כאילו היא אמת, תורה למשה מסיני. כאילו יש בעיה ובת ים יש לה גירעון בשיעורים שהיא אומרת, מצד שני, כשבת ים באה בפני בית המשפט העליון, היא מספרת סיפור אחר. אומרת, אין לנו גירעון. נותרים בידיה מידי שנה, עודפים כותבת עיריית בת ים. אומר שר הפנים, אין גירעון משמעותי, או חובות כספיים משמעותיים המצדיקים מינוי חשב מלווה, אוקי. אז על מה אנחנו דנים כאן בוועדה? אם בת ים עצמה מעידה בתצהירים ובחומר כתוב בפני בית המשפט העליון, הנה, הספרון הקטן הזה, זה תגובות של שני הגופים הנכבדים האלה וטוענים שאין גירעון, אז תסבירו לי על מה דנה הוועדה, איזה בעיה היא פותרת? אי אפשר לבוא ולהגיד כן, לצורכי הוועדה, יש לנו גירעון שטעון פתרון, אבל לצורכי בית המשפט העליון ומינוי חשב מלווה, אין לנו גירעון, זה אין. לא יכול להיות כזה דבר.

ארז פודמסקי שקד, מנכ"ל עיריית בת ים:

איך הגענו למצב של היום, פשוט  נגמרה תוכנית הבראה. מה זה תוכנית הבראה, בוא נעזור לך לצמוח, דוחפים לך עם מזרק כסף. דוחפים כסף. מתחילה צמיחה, ועברו ארבע שנים של תוכנית הבראה, מגיע היועץ אומר נגמר תוכנית ההבראה, אין  מענקי הבראה יותר. יופי, עכשיו איך  מביאים בשנתיים 70 מיליון שקל… אנחנו יש תוכנית על, איך מוציאים ב-LONG RUN את בת ים  מהמאזן השלילי שלה המבני, מאזן ההכנסות השלילי, הוא לא יכול לקרות בארבע שנים. כן, התחילו במשך חמש עשרה שנה, בנו בבת ים 3000  מ"ר משרדים. חמש עשרה שנה, מלפני שמונה שנים. בשמונה שנים האחרונות, שלא נאמר בשנתיים האחרונות, יש התחלות בנייה, של 50, 60 אלף מ"ר משרדים…

אין לכם מנדט לשפוט את העיר בת ים, אין לכם כלים לשפוט את העיר בת ים, אנחנו נמצאים פה, יש גורמים מקצועיים שמנהלים את זה יום יום, אחד יושב בוועדה, מנהלים שלנו יושבים בוועדה, מנהלים (לא ברור), אם מישהו רוצה להגיד שבת ים זה … יעלה את טענותיו, אנחנו נגיב עליו ענייניות, נקודה. נקודת ההנחה והעבודה של הוועדה צריכה להיות, אין שום בעיה בתפקוד של העיר בת ים, יש לנו חוסר תקציבי מובנה, הוא נראה כך וכך, מה הדרך הראויה לסגור אותו ולהביא אותו, ומה הדרך האופרטיבית האפשרית גם לצורך העניין…

הכלי היחידי שיש למשרד הפנים ביד לבצע לצערי, או לצערו, זה חלוקת הכנסות. צריך לבצע את הסגירה הזאתי, אי אפשר להחליט אחרת. איחוד בטווחים כאלה, הוא לא דבר ריאלי, הוא לא יקרה פוליטית, הוא יהיה, עד מחר שיגידו פה הפקידים אין בעיה להתחבר חמש דקות, אף אחד לא יודע לעשות את זה, ניסו לעשות את זה ב-2003 זה לא קרה, רוצים לשחק במשחק הזה עוד פעם, חוץ מלהרוויח עוד שתיים שלוש דקות של לפתור את הבעיה בצורה רצינית, לא יקרה כלום, זה יחזור לאותה נקודה FOR SURE.

מר חיים אברהם, גזבר עיריית בת ים:

לכן, כשאנחנו מודיעים למשרד הפנים, או לבג"צ, שאין לנו גירעונות, אכן אין לנו גירעונות שוטפים מה לעשות. המצב התזרימים של בת ים הוא כזה, שאני משלם את המשכורות במועד, אני מעביר את ההפרשות במועד, אני משלם לספקים במועד, והעיר מתנהלת באילוצים האלה שתיארתי, כפי שצריך. זה בדיוק ההסבר, לכל מי שמנופף, עו"ד בר-און, שאומר איך, המצב שלכם טוב, המצב שלנו רע. המצב שלנו רע, הוא רע, כי אנחנו צריכים למכור קרקע כל שנה, הוא רע…

מר יוסי בכר, ראש עיריית בת ים:

…כל העושר הגדול הזה, זה לא מעניין אותנו, אנחנו גם לא מעניין אותנו גם מאין יגיע הכסף. אנחנו זקוקים לכסף, כדי לאזן את עצמנו כרגע. אנחנו לא ניעזר בזה בעתיד. אנחנו ביקשנו חלוקת הכנסות וזה מה שבדרך כלל נוהגים לעשות, עם רשויות סמוכות. אז מכניסים לי את ערד ודימונה, אחרי זה שיבקשו  מת"א. עם רשויות סמוכות, זה מה שמאפשר החוק. וזה מה שעשינו. עכשיו ה מדינה לא רוצה לקחת את ת"א, זה בסדר, שהמדינה תדאג לנו לחלק החסר…

…אתם צריכים להבין שהפתרון היחידי הישים כרגע, הוא חלוקת הכנסות. הרי איחוד, לא יכול, גם אם  נחשוב על איחוד ונרצה ללכת לכיוון איחוד, הוא לא ישים לכרגע. זה ייקח שנים. מה אנחנו עושים מחר בבוקר, מה עושים מחר בבוקר עם תושבי בת ים? מה נזרוק אותם לים? נגלה אותם? מה, לא מגיע להם לחזק מבנים?

…ואני מבקש שתיקחו את הדבר הזה בחשבון, זה הדבר היחידי שאני חושב שצריך לעשות. אתם רוצים לדון על איחוד, בטווח מסוים, זה גם בסדר. אנחנו לא שללנו את זה אף פעם, אבל אף פעם לא העבירו לנו תוכנית שהיא ראויה, שתדבר לתושבי בת ים… אז בינתיים חלוקת הכנסות, זה הפתרון הנכון, היעיל והנדרש, וזה קל, זה קל.

מרחב הפתרונות

סיכום מחדש של פתרונות שנמצאים במנדט של הועדה ואינם אפשריים:

  1. איחוד של בת-ים עם ראשון לציון וחולון – פתרון שיפגע קשות ברשויות החזקות יותר (יש סיבות נוספות, אבל זו מרכזית ביותר)
  2. חלוקת הכנסות שכוללת את חולון – פתרון שיפגע בחולון כבר מהשקל הראשון
  3. חלוקת הכנסות מראשון לציון – ראשון לציון תתנגד ותעכב את יישום הפתרון, עד שבת ים תראה את הכסף מישהו יצטרך להשלים אותו ואז, אם יש מקור אחר, אין סיבה שראשון ציון תיתן את הכסף. בנוסף עומדים על הפרק סוגיות נוספות כמו הסכמי גג, איכלוס צריפין (בתחומיה של ראשון לציון), כך שיש לראשון מספיק מנופים בשביל למנוע/לעכב את היישום של הפתרון הזה.
  4. חלוקת הכנסות מת"א – ת"א, כמו ראשון לציון, תעכב את יישום הפתרון ושוב משרד האוצר/הפנים יצטרכו להכניס יד לכיס עד שהפתרון ימומש. בנוסף מדובר על מאבק ראש בראש בין משרד הפנים והאוצר עם עיריית ת"א, מאבק שעד היום כל הצדדים נמנעו ממנו באופן ישיר.
  5. איחוד עם ת"א לפני אוקטובר 2018.

שמסתכלים על הפתרונות שלא ניתן לממש, לא נראה שנותרו הרבה אפשרויות, אבל האמת היא שבמהלך הדיונים (ומחוץ להם) עלו לא מעט סוגיות שיכולים לתת מענה לבעית ההכנסות של בת-ים.

רובע בת-ים

במהלך הדיונים האחרונים דיבר היועץ המשפטי של עיריית ת"א מספר פעמים על ההיבט החקיקתי של רובע עירוני בהקשר של חיזוק הייצוגיות של והעצמאות של בת-ים לאחר תהליך של איחוד. מסתבר שהחקיקה היום לא מספיק בשלה בשביל לתת לבת-ים עצמאות משמעותית כרובע עירוני של ת"א וצריך לבצע תיקוני חקיקה (על פי היועץ המשפטי של עיריית ת"א, מדובר על טיוטות קיימות). פתרון רובע בת-ים הוא חלק מפתרון האיחוד, אך הוא חשוב כי (לדעתי) פתרון האיחוד פוגע בייצוגיות של תושבי בת-ים ויש לתת לפגיעה זו פתרון, בין היתר כי צריך לאפשר לתושבי בת-ים להפוך לחלק מת"א באופן הדרגתי ולא כמו באונס (מושג שהשתמשו בו בדיונים).

פתרון זה נמצא מחוץ למרחב הפתרונות של הועדה, אך הוא יכול להיות המלצה במסגרת ההמלצות על מטווה של איחוד

אשכול ת"א

משרד הפנים מקדם במסגרת חוק ההסדרים של שנים 2017-2018 תיקון חקיקה שיאפשר לרשויות הקים אשכול אזורי, גוף שיוכל לקבל תחומי אחריות של הרשויות שחברות בו ובכך לאפשר להן לעבור ביחד תחת גוף אחד (בדומה לחברה עירונית משותפת, אך כישות שאינה למטרות רווח). הועדה יכולה להמליץ על הקמת אשכול ת"א-יפו בת-ים שייקח על עצמו לבצע חלק מהשירותים המוניציפליים של רשויות אלה ובכך והפחית את עומס ההוצאות של שתי הרשויות (במיוחד בת-ים). היתרון של פתרון זה על פני איחוד הוא ברור – בת-ים שומרת על עצמאות. מבחינת ת"א הפתרון עדיף על פני חלוקת הכנסות מכיוון שת"א שומרת על השליטה במשאבים ואופן הניצול שלהם (לעומת העברת כספים לקופסא שחורה). החסרון של הפתרון הזה הוא זמן – צריך זמן בכדי להקים גוף כזה ובת ים בכל מקרה לא תוכל לתת יותר ממה שהיא מוציאה היום. אם רוצים להשתמש באשכול בשביל להקל על בת-ים, בפועל הנטל של ת"א יגדל אפילו יותר מהנטל הנוכחי – זה העברת הכנסות דרך גוף שלישי.

אבל יש יתרון נוסף לגוף כזה – הוא יכול להיות הבסיס לאשכול ת"א מורחב שכולל לא רק את בת-ים, אלא גם את גבעתיים, רמת גן וערים נוספות.
כמו כן צריך לזכור כי כבר היום ת"א שותפה עם מספר רשויות בתאגידים (שפדן כדוגמה), יש לת"א נסיון בהקמת גוף שמייצר שת"פ עם רשויות אחרות. מכיוון ששר הפנים רוצה מאד שהאשכולות האזוריים יצליחו, סביר שמשרד הפנים יהיה מוכן להשתתף בשנים הראשונות בתקציב האשכול ובכך להקטין את ההשתתפות של ת"א.

טכנית פתרון זה נמצא מחוץ למרחב הפתרונות של הועדה כי זה לא איחוד (וזו גם חלופה שלא הייתה קיימת במועד הקמת הועדה), אך הוא יכול להיות המלצה במסגרת ההמלצות על מטווה של איחוד

קרן הארנונה הממשלתית

משרד הפנים והאוצר מקימים קרן של חצי מיליארד שקלים שניזונה מ-300 מיליון שקלים ששילמו משרדי הממשלה לערי עולים ועוד 200 מיליון שקלים ממשרד האוצר. קרן הארנונה יכולה לשמש כמקור לתוספת תקציב לבת ים למשך פרק זמן מוגדר ובכך משרד הפנים יכול לקחת צעד אחרונה מרעיונות האיחוד או חלוקת ההכנסות ולתת פתרון שנמצא בתוך השליטה שלו (זו גרסה קצת שונה/דומה לאחת ההמלצות של אלכס אלטר). החסרון העיקרי של פתרון זה הוא שהיום בת-ים מקבל את אחד ממענקי האיזון הגבוהים ביותר מבין הרשויות הנתמכות ויהיה קשה מאד לייצר קריטריונים מבוססי צדק חלוקתי שיתנו לבת-ים כספים מקרן זו, במיוחד שיש כל כך הרבה רשויות במצב הרבה יותר גרוע מבת ים (כפי שהראה הדו"ח של גיל אפשטיין)

סיכום

לבני וקנין וחברי הועדה יש אתגר גדול. אחרי 3 שנים ומעל 26 דיונים, הם צריכים לקבל החלטה תקדימית מבחינת גודל הרשויות המעורבות. לי מה להוסיף מעבר למה שכבר כתבתי, נותר רק לחכות לדו"ח המסכם של הועדה ולהחלטת השר – האם לקבל את המלצות הועדה או לבחור בפתרון אחר.

[1]  אלמלא מרכיב השיפוי על הוצאות המלוות והפנסיה בת ים לא הייתה מקבלת מענק איזון. על פי נוסחת גדיש המתייחסת להפרש בין ההוצאה הנורמטיבית וההכנסה הצפויה בת ים לא אמורה לקבל מענק ולכן טענה זו שגויה בחלקה.

[2]  הוצאות הפנסיה של בת ים לעומת הכנסותיה העצמיות חריגות ביחס לערים אחרות, אחד ממקורות ההוצאה העודפת שלה.

[3]  אין לי מושג מאיפה הוא הביא את הסיבה הזאת אבל היא די מגוכחת. היתרונות של מסחר ותעסוקה בתוך העיר גדולים בהרבה מהחסרונות, במיוחד בעירוב שימושים יעיל. יש פה ערבוב בין תפיסת הפרדת שימושים ובין סוגיה כלכלית.

[4]  החלק הראשון שזור באמירות בעייתיות והגדרות לא מדוייקות (בעיניי).

[5]  היתרונות באיחוד נמצאים דווקא באיחודים של רשויות קטנות

[6]  עדליא נכנסת בניתוח עצמו למקורות אפשריים לחסכון בעלויות של בת-ים ברמת הסעיפים השונים בתקציב בת-ים. ניתוח זה הוא בעייתי בעיני ועדליא עשו שגיאה שביצעו אותו. היה ניתן להסתפק בהתייחסות כללית לפערי הוצאה לתושב בין בת ים לרשויות בעלות הכנסות דומות.

[7]  בניגוד לחוות הדעת האופטימית שהציגה עיריית ת"א

[8]  בחוות הדעת שלי אמרתי את זה באופן שונה. אמרתי שנדרש למנות לבת ים ועדה קרואה שתוכל ללמוד את המצב האמיתי של בת-ים ללא ההשפעה של הנהגה פוליטית וכך יהיה אפשר להכין את בת ים לטובת איחוד בשנת 2018, או לפתרון אחר שימצאו לנכון ליישם.

מודעות פרסומת

5 מחשבות על “דרושה: חוות דעת כלכלית

  1. ועדה קרואה ללימוד הנושא תיצור ביזבוז זמן רב ומיותר כשלאחר מכן יצטרכו לקיים דיונים רבים ומיותרים לקבלת החלטות בגין ניסוי השיטה המוצעת כשעדיף לדעתי לבצע איחוד מיידי עם ת"א ולצידו מנגנון לבדיקה שוטפת ומוסמכת לביצוע שינויים והתאמות הדרושות בכול הפרמטרים להצלחת איחוד זה לטובת תושבי שתי הערים מבחינת הכנ'/הוצ' וקבלת כול השירותים ברמה גבוהה וזהה לכולם.

    • ת"א היא עיר חשובה מדי בשביל לחבר אליה עיר נוספת בלי להבין לעומק את המצב של בת-ים. אתה לא מסכן את החוסן הכלכלי של העיר הכי חשובה בישראל (כלכלית) בטענה שלימוד הנושא יהיה בזבוז זמן. צריך למצוא פתרון לבת-ים, אבל אסור שהוא יהיה על סמך מידע חסר.
      צריך גם לזכור שת"א היא עיר מטרופולינית והשירותים שהיא נותנת אינם השירותים שנותנת עיר רגילה כמו בת ים.
      צריך להימנע מהדחף לתת פתרונות בשליפה – איחוד ללא למידה והסדרה של התהליך זה בהגדרה שליפה. החלטה על איחוד אינה ביצוע האיחוד – אנחנו עוד רחוקים מאד משם

  2. פינגבק: תקציר מקומי – נובמבר 2016 | המדד המוניציפלי

  3. פינגבק: ביום שאחרי האיחוד | המדד המוניציפלי

  4. פינגבק: תקציר מקומי – 16 לדצמבר | המדד המוניציפלי

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s