ועדת וקנין הגישה את מסקנותיה למ"מ מנכ"ל משרד הפנים עם המלצות לאיחוד בין ת"א ובת-ים עד לבחירות של 2018 (ולכל היותר עד 2020), תוך המלצה על מנגנונים אשר יאפשרו את המשך תפקודה של בת-ים ויפקחו כי האיחוד יבוצע בצורה המיטבית, תוך הקפדה על רמת השירותים שמקבלים תושבי בת-ים עד לאיחוד ולאחריו.

תהליך "התיקון" של בת-ים – החזרתה למסלול בו תושביה יקבלו שירותים ברי קיימא באיכות שאינה נופלת מזה שמקבלים תושבי שכנותיה – התחיל. בין אם במסגרת אימוץ המלצות האיחוד או פתרון אחר שיבחר בו שר הפנים, כגון אימוץ דעת המיעוט בועדה שהתנגדה לאיחוד, תהליך התיקון הזה ימשך כעשור (לפחות) וידרוש מאמצים רבים מצידה של המדינה והרשויות המעורבות, מאמצים גדולים אף מאלה שהושקעו בשיקומה הכלכלי של לוד.

נכון למועד כתיבת הפוסט, על אף שחולדאי ובכר כבר הציגו לבוחרים שלהם את עמדתם, הרשויות טרם הגיבו רשמית להמלצות הועדה ושר הפנים טרם החליט האם לאמץ את המלצותיה, בין אם את כולם או חלקן. בתקופה הקרובה יש סיכוי שנראה לא מעט מאמרי דעה, פוסטים וכתבות בעד האיחוד (כאן), נגדו (כאן וכאן), כתבות שמציגות את שני הצדדים (כאן וכאן) או סתם טרמפיסטים שמנצלים את הבאז. הבחירות המתקרבות ב-2018 לא משאירות לשר הפנים מרחב זמן גדול מדי לדחות את המענה ואני מאמין שנראה את החלטת השר לפני סוף השנה.

הכדור במגרש של משרד הפנים

המלצות הועדה אינן הפתעה או רעידת אדמה. כמי שעקב אחרי הועדה ניתן היה לחזות את המסקנות כבר בהקמת הועדה, אך חשוב להתעכב על המלצות הועדה וגם על עמדת המיעוט שהתנגדה לאיחוד.

ועדת וקנין המליצה על איחוד ת"א ובת ים כאשר לנגד עיניה עמדה התפיסה כי "יש לאפשר לתושבי בת ים ליהנות משירותים מוניציפאליים טובים ככל האפשר וללא חריגה תקציבית". האיחוד עצמו יעשה במתווה הבא:

1. אישור מועצת העירייה של ת"א של האיחוד
2. השלמת הפער בתקציב בת-ים מתוך 3 מקורות: 30 מיליון שקלים מעיריית ת"א, שהם היקף הארנונה הממשלתית על הקריה, 20 מיליון שקלים מהתייעלות בבת-ים ו-30 מיליון שקלים נוספים מהמדינה. תוספת זו קצובה בזמן עד לאיחוד.
3. דיון בנושא רובע עירוני יש להגדיר במשותף עם שתי הרשויות המקומיות והממשלה את המשך התפקוד המוניציפאלי של "רובע בת ים" בתוך הרשות המקומית המאוחדת וזאת על מנת לאפשר לתושבים להשמיע את קולם באופן ברור ולחזק את כוחם במליאת הרשות המקומית
4. הקמה באופן מיידי של מינהל ממשלתית לביצוע התהליך וליוויו עד לשנת 2023. תפקידי המנהלת:
   • גיבוש באופן מפורט את מטווה האיחוד – הרחבה ופירוט של התוכנית אסטרטגית שהציגה עיריית ת"א תוך שילובה של עיריית בת-ים בתהליך. תוכנית זו הינה התנאי המקדים לביצוע האיחוד.
   • תיאום בין משרדי של תהליך האיחוד
   • בקרה על התנהלות עיריית בת-ים עד למועד האיחוד
   • בקרה ופיקוח על תפקוד הרשות המאוחדת ברמה הרבעונית עד לשנת 2023
   • הסברה ומידע לציבור
   • קידום תוכניות פיתוח לקו התפר שבין הרשויות.
   • גיבוש המלצות להעברה/חלוקה מחדש של פעילויות מוניציפליות (העברה של מחלקות עירוניות לתחומי בת-ים, כולל שימור המחלקות בדרג שפונה לתושבים בבניין העירייה הנוכחי)
   • בקרה על חלוקה/הסטה של פעילויות תרבות, אומנות וספורט בין חלקי הרשות המשותפת

מנגד לעמדת הרוב בועדה, חבר הועדה האדר' דורון דרוקמן (ממינהל התכנון באוצר), הציג עמדת מיעוט שעיקריה:

1. מעורבות כספית משמעותית של המדינה בתקציבה של בת ים – הגדלת המענקים לרשות עד שתתייצב ותשפר את מבנה ההכנסות שלה (הגדלת המרכיב של ההכנה מארנונה שאינה ממגורים).
2. התייעלות כספית של בת-ים ופיקוח ובקרה הדוקים יותר על התנהלותה הכספית, כולל מימוש כלים כגון חשב מלווה, ועדה מלווה (ועדה קרואה) ומהנדס מלווה
3. העברת שטחים מתחומה המוניציפלי של חולון שנמצאים מעברו המערבי של האיילון וחלק מתוכנית ח/500 הגובלים באיילון ונמצאים בחלקה הדרום מערבי של חולון.

הן דעת הרוב בועדה והן דעת המיעוט הציגו את המלצותיהן מתוך הבנה שפתרון האיחוד אינו נועד (ואינו יכול) לייצר יתרון לגודל. מטרת האיחוד היא לאפשר מתן שירותים איכותיים ברי קיימא לתושבי בת-ים. כל חברי הועדה מבינים שאילולי הייתה בת-ים במצב של גרעון מובנה נושא האיחוד לא היה עולה על הפרק – יצירת מסגרת מטרופולינית טובה יותר (בהיבט התכנוני או ניצול יעיל יותר של משאבי הציבור) אינו שיקול בהחלטה על איחוד אלא תוצר לווי, גם אם יש גורמים שרואים בו תוצר לווי חשוב. הבנה זו היא גם זו שמייצרת את הפיצול בדעות בועדה – בין הרוב שחושב שאין מקום לתת לבת-ים העצמאית סיכוי ובין המיעוט שחושב שיש לתת לבת-ים העצמאית הזדמנות נוספת.

מדוע כל העמדות שהציגה הועדה אינן מפתיעות? כי הן הוצגו בבלוג במהלך השנתיים האחרונות:

1. הפוסט הראשון בנושא הציג סקירה של מצבה הכלכלי של בת-ים וכן את ההיתכנות של החלופות. כבר בהתחלה היה ברור שהפתרון יתמקד בת"א ובת-ים, שהחלטה על איחוד צריכה להתקבל בתנאי וודאות גבוהים (שהועדה הנוכחית היא רק השלב הראשון), שצריך לשתף את הציבור בתהליך (תוך מינוף הבחירות שהתקיימו באותה תקופה לראשות העירייה של בת ים), שצריך להקים ועדה קרואה בבת-ים בשביל לייצב ולתקן את חוסר היעילות שבה (שלדעתי נבע ממינהל לא תקין, לא פחות מאפשר הוצאות מחוץ למסגרת התקציב) וכן שצריך לתת לבת-ים פתרון ביניים עד לאיחוד בצורה של חלוקת הכנסות מת"א בשילוב עם מענקים מהמדינה. במובן זה הועדה התעכבה בשנתיים במתן המלצות שכבר הוצגו בפניה. (הסיכום של ההמלצות שלי שמופיעים בדוח המסכם לא משקפים את כל המלצותי).
2. בפוסט השני כבר היה לי ברור שהועדה תמליץ על איחוד. מנגד, הסיבות שציינתי בפוסט, בשילוב עם הסוגיות שהצגתי בפוסט השלישי, מופיעות במילים דומות בפירוט של עמדת המיעוט מדוע לא לאחד את בת ים – המדינה אחראית במידה רבה למצבה של בת-ים, הצביון הייחודי של בת-ים והאופי העירוני השונה של בת-ים מזה של ת"א מהווים סיבה מספיק טובה בשביל שהמדינה תיקח אחריות על בת-ים ותיתן לה את ההזדמנות לעמוד על רגליה.
3. בפוסט הרביעי בו התייחסתי להיבט הביצועי של המנגנון המוניציפלי של בת-ים והסיכוי שלו להצליח להעמיד את הבת-ים על רגליה בטווח הארוך, אך באותה נשימה גם ציינתי שברור שאותו סיכוי לעמוד על הרגלים, כפי שמציגה אותו עיריית בת-ים, לא ישכנע את הועדה. ואכן, רק חבר אחד מתוך חמשת חברי הועדה קיבל את עמדה זו של עיריית בת-ים.
4. בפוסט החמישי התייחסתי לעצם האיחוד – שההתייעלות במיזוג המנגנונים שולית ביחס לתקציבים של הרשויות (כפי שמפורט בגוף הדו"ח), שייקח 2-3 שנים עד לגיבוש מטווה האיחוד (הוקצבה שנה וחצי), שיקח כמה שנים עד שהמנגנון ייתייצב (הועדה שמה מנגנון חיצוני שיפקח על האיחוד למשך 5 השנים הראשונות).
5. בפוסט השישי הצגתי את פתרון האיחוד המשולש ואת נחיתותו ביחס לכל החלופות שהוצגו לועדה. בפוסט החמישי גם התייחסתי לכשלים של הגופים הממשלתיים שלדעתי הובילו למצבה של בת-ים, שבראשם משרד הפנים שכלל אז את מינהל התכנון.
6. בפוסט השביעי התייחסתי לחסרונות של חלוקת ההכנסות ומדוע זהו פתרון זמני. דו"ח הועדה המתייחס לסיבות אלה כגורמים שהובילו לדחיית פתרון חלוקת ההכנסות כפתרון עדיף על האיחוד. במסגרת הדיון שהפוסט סיכם נאמר בפעם הראשונה ע"י בת-ים שהיא מוכנה לשקול את האיחוד ולשבת עם עיריית ת"א על הפרטים. פה כבר מתחיל לחלחל להנהגת הרשות שהאיחוד נמצא בפתח. באותו דיון גם התייחסה עיריית ת"א למסגרת הזמן לביצוע עבודת המטה לאיחוד (עד הבחירות) ובאופן לא מפתיע, הבחירות בסוף אוקטובר 2018 מופיעות גם בהמלצות הועדה.
7. בפוסט השמיני ריכזתי את כל חוות הדעת הכלכליות שהוצגו בפני הועדה וכמו כן התייחסתי לפתרון רובע בת-ים וכן לפערים במסגרת החוקית הקיימת היום בנוגע לרובעים עירוניים. הועדה התייחסה לפערים אלה ושילבה את הצורך בבחינת פתרון רובע בת-ם במסגרת המטלות המקדימות לאיחוד.

התהליך שנבנה תוך התקדמות הדיונים הצביע על מסקנות הועדה. על אף שהעובדות היו ידועות כבר לפני שנתיים, המלצות הועדה לא היו יכולות להינתן בלעדי שבוצע התהליך הארוך הזה. אך מעבר לתוצרים הקונקרטים לבת-ים, יש לתהליך ולתוצרים של ועדת וקנין השלכות רוחביות – בועדה הוגדרו גבולות הגזרה לאיחודים עתידיים של רשויות בינוניות וגדולות.

לא תהיה תל אביב רבתי (בעתיד הקרוב)

חשוב לומר זאת שוב

1. אין יתרון לגודל באיחוד של רשויות מעל 10-15 אלף תושבים, שלא לדבר על רשויות מעל 50 אלף תושבים.
2. איחוד רשויות נוסף של רשויות גדולות יתקיים רק כאשר רשות תשקע לגרעון מובנה כמו זה שקיים בתקציב של בת-ים וגם אז, רק אם בצמוד לה תהיה רשות חזקה בהרבה עם ראש רשות שמוכן לאיחוד (כמו חולדאי).
3. אלא אם יתרחש מהפך בגישה של השלטון המקומי, מהפך בסדר העדיפויות של העומדים בראשו, איחוד רשויות גדולות תמיד יוגדר כאיחוד "אין ברירה" שנועד "להציל" את הרשות החלשה מקריסה ולמנוע את הפגיעה בשירותים שמקבלים התושבים.

ועדת וקנין מסמנת לכל הרשויות הבינוניות והגדולות בישראל מהו הקו האדום לאיבוד עצמאותן – שקיעה כלכלית המלווה בהתנהלות כספית גרעונית אשר פוגעת בשירותים לתושבים. למרות שהכללים להימנעות מאיחוד יחסית ברורים, ישנן רשויות שהתפתחותן (בחלקן בעידוד המדינה) מובילה אותן לפתחו של אותו קו אדום, אבל גם במידה ורשויות אלה יאוחדו בעתיד לתוך ת"א או לתוך רשות אחרת בגוש דן, מרבית הרשויות בגוש דן ישמרו על עצמאותן (20-30 רשויות בשלושת המעגלים של גוש דן).

את חזון הרשות המטרופולינית יהיה ניתן לקיים בעתיד הקרוב רק דרך אשכול ערים וגם אז, פתרון האשכול לא ימצה את הפוטנציאל שלו (וגם לא ימשוך רשויות גדולות להקים אותו) עד שהמדינה לא תשחרר סמכויות לטובת האשכול. במובן זה המפתח להקמה של גוף מטרופוליני נמצא בידיים של המדינה לא פחות מאשר בידי הרשויות המקומיות.

ועוד כמה מילים על "הקו האדום" לאיחוד רשויות

מיהן אותן רשויות שכבר היום נמצאות קרוב לקו האדום של איחוד "אין ברירה"? בגוש דן מדובר על הערים קריית אונו, גבעתיים וגני תקווה. לגבעתיים חוסן כלכלי נמוך מאד ורמות חוב וגרעון אותם היא לא מצליחה לצמצמם. זעזוע או גידול משמעותי/לא מבוקר של העיר יוריד אותה על הברכיים. קריית אונו וגני תקווה הן דוגמאות לערים שחוסן הכלכלי מתדרדר בחסות המדינה אשר בונה בהן ללא בקרה ומגדילה אותן ללא שיש להן את המשאבים לתמוך כספית במתן שירותים ברי קיימא לתושבים.

מחוץ לגוש דן אין רשות גדולה מספיק חזקה שיכולה להתאים למקרה של איחוד "אין ברירה" כמו זה של בת-ים. אם זאת, תנופת הבניה חסרת המעצורים (וחסרת הראיה הכלכלית מוניציפלית) תפגע ברשויות רבות שצומחות בקצב גבוה (מעל 5% בשנה) וכך המדינה "עלולה להידרש למצוא פתרונות (איחוד) נוספים" בהם הרשות המאוחדת תורכב ממספר רשויות וגם תכלול פתרונות של שינויי גבולות שיספקו לרשות המאוחדת מקורות הכנסה (על חשבון רשויות אחרות, כאשר להערכתי ברוב המקרים זה יהיה על חשבון מועצות אזוריות חזקות).

האם אפשר להימנע מהגעה לקו האדום הזה? נכון למדיניות הנוכחית במדינת ישראל התשובה היא "לא". ההתנגשות בין עקרונות הכלכלה המוניציפלית שמכתיבה את תמהיל ההכנסות התקין לרשויות (קרי, את היקף מתחמי תעסוקה שיאזנו את הוצאות המגורים) ובין עקרונות הכלכלה העירונית שמדברים על היתרון המובנה לערים מרכזיות ומטרופולינים במשיכה של מרכזי תעסוקה אלה (יתרון שלא ניתן לבטל באופן מלאכותי), תוביל את המדינה והרשויות שמחוץ למטרופולינים למציאות בה הרשויות מחוץ למטרופולינים גדלו בקצב שלא ניתן לאיזון – וכך רשויות אלה יגיעו לקו האדום.